矿业权物权变动与行政审批之效力研究
时间: 2024-02-24 17:34:53 | 作者: 开云平台app下载最新版
矿产资源作为一种经济价值高、可利用性强、不可再生的自然资源，其勘探和开采的权利之流转，一直为人们所关注。由于利益冲突，在矿业权转让过程中对簿公堂者，不在少数。
例如，甲公司与乙公司签订《关于某铅锌矿普查探矿权有偿转让及钨矿采矿权有偿转让合同》约定：“乙公司将其所持有的铅锌矿普查探矿权和钨矿采矿权的剩余使用的时间转让给甲公司，转让总价款为1490万元人民币；乙公司同意签订转让合同，并且收到甲公司汇给的首期转让款300万元后，甲公司即可进入矿区开展征地、探矿及采矿前期准备和基础设施建设……”。后双方于次日对付款方式重新签订《矿权转让合同补充协议》，随后，甲公司即进入该矿区开展了探矿、采矿前期工作准备和基础设施建设。
不久，甲公司以工作布局转移为由向省国土资源厅矿产资源开发处申请终止该钨矿采矿权转让。次年年初，矿区所在的县政府决定对全县钨矿资源进行开发整合，乙公司认为其与甲公司之间的钨矿采矿权转让合同已终止，其自然又成为合法的矿权主体，故乙公司一直以矿权主体的身份参与该钨矿资源整合工作的谈判。
而甲公司则认为，自己虽然向国土资源厅提出过终止钨矿采矿权转让的申请，但转让合同中的铅锌矿普查探矿权与钨矿采矿权是一个整体，钨矿探矿权转让部分的合同仍然是有效的，且其已按约定支付了相关款项，故其也应参与钨矿整合谈判工作。
省国土资源厅便给甲公司颁发了探矿权证。于是甲公司向乙公司提出要求恢复履行《转让合同》及《补充协议》，乙公司不同意，双方由此发生纠纷。
在诸如本案的此类典型的矿业权转让合同纠纷案件中，平等主体之间签订的矿业权转让合同，于未审批之前，该矿业权转让合同效力究竟如何，以及矿业权何时才发生变动，无疑是此类纠纷解决的关键。然而，由于目前我国有关矿产资源权利的立法不够完备，尚有法律空白，因而在矿业权物权变动与矿业权债权转让之区别上，给司法实务也带来困扰。
对于矿业权转让审批对矿业转让合同效力之影响，在司法实践中以及在理论探讨中一直存在争论。
坚持“同一主义原则”的学者觉得：双方所诉争的采矿权转让合同属于法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续才能生效的合同，该合同未取得行政部门的批准，即未生效。欠缺要式合同的形式要件，既没有成立，也不可能生效。没有生效就没有效力，当然也就没有法律上的拘束力。［1］
1.合同不生效并不等于无效。此说认为，双方签订的《转让合同》和《补充协议》不具有《合同法》第52条规定的合同无效的情形，系有效合同，且已经生效，依法应受法律保护。此种观点主张，批准和登记等仅仅都是合同的生效要件，而非合同的有效要件。［2］
2.将债权合同与物权登记区分别开来合同即已生效。探矿权、采矿权作为用益物权，已为《物权法》所肯定，而《物权法》第15条规定：“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力”，因此审批管理机关的批准是物权转让的生效要件，而不是物权转让合同的生效要件，故双方签订的《转让合同》和《补充协议》不仅是有效的合同，而且是已经生效的合同。
我们认为，只要将本案中的物权行为与债权行为从理论上和法律关系上予以区分，根据“新法优于旧法”的原则，矿业权买卖合同自应适用《物权法》第15条的规定，特别是鉴于《探矿权采矿权转让管理办法》仅仅是行政法规，并非严格意义上的法律，故此类案件中双方签订的矿业权买卖合同即使未获批准，亦应具有法律上的效力。自然受让人亦即有权要求出让人继续履行合同，或者要求其承担违约责任。
1.矿业权是受法律保护的一种合法民事权益。一般认为，矿业权是指符合资质的民事主体，按照法律规定的条件和程序，在特定的工作区和矿区内勘查、开采矿产资源，从而获得矿产品的权利。而探矿权，就是在属于公有的土地上勘查矿产资源的权利；［3］至于采矿权，就是在属于公有的土地上开采属于国家所有的矿产资源的权利。［4］所以，矿业权实际上的意思就是一种矿山企业作为独立的民事主体，对他人所有的物所享有的一种直接支配，并且排除他人非法干涉的他物权。［5］
我国《物权法》第一百二十三条规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”而此条规定位于第三编“用益物权”之中，可见，立法者已将矿业权归入了用益物权的范畴之中。
传统的用益物权都是以一些不可消耗物本身为标的，而对物加以利用并获取收益是受法律所保护的利益，所以，当用益物权存续时间届满后，所有人对标的物的直接支配权，又会回复到其原有状态，此即所谓物权的“弹力性”。显而易见，矿业权是难以满足这一特性的。特别就采矿权的行使而言，作为矿产资源所有权内容的具体体现，当其得以实现之时，亦即该矿产资源所有权和采矿权标的物消灭之际，可以说，矿产资源耗减的最终结果必然会引起采矿权本身的消灭。［6］正是此种矿产资源的“耗竭性”和“不可再生性”所决定，使采矿权不能完全等同于一般用益物权，故而被称之为“准用益物权”。
一般认为：准用益物权作为准物权的一种，一般不具有处分权,不能转让、抵押等，即使可交易,也有严格的限制条件。以矿业权为例，其流转始终有限制条件，只有在履行了相关的手续后，矿业权才能轻松实现交易。［7］特别是基于矿产资源经济价值高、可利用性强、不可再生等特点，［8］矿业权的转让之所以要有限制，即在于非此极易导致矿产资源的私采滥挖，非此难以追究到真正的责任人，非此不利于政府监管与宏观调控。
根据《矿产资源法》和《探矿权采矿权转让管理办法》的规定，对矿业权转让的限制的理由主要是：
1.行政法规严禁不予投入仅凭转让来炒作牟利。自颁发勘查许可证之日起满2年，或者在勘查作业区内发现可供进一步勘查或者开采的矿产资源。法律和法规之所以作出这种限制，主要是为避免某些人借转让之名行炒作之实，将矿业权非法转让牟利，因而才在时间上予以限制。［9］
2.行政法规要求矿业权人须完成最低勘查投入以防买空卖空。这一规定的目的也是为避免炒作矿业权，权利人一定得完成法定的最低勘查投入才能将其矿业权转让给其他主体，这对保障矿业权转让目的的实现很有重要的意义。［10］
3.行政法规要求被转让的矿业权属无争议以避免争议成本之付出。为了明晰双方当事人的权利义务以及避免解决争议的成本支出，法律和法规规定，转让的矿业权必须有明确的产权归属。
4.行政法规要求被转让的探矿业权之取得无损国家经济利益。矿业权人依照国家有关规定已经缴纳了探矿权使用费、探矿权价款。这样规定的目的是为了能够更好的保证国家矿产资源所有权的实现，防止国有资产流失。
5.行政法规要求矿业权受让人符合法定资质以利矿业发展。即应当符合有关法律和法规对矿业权申请人的条件。这是对受让人资格的规定，因为矿产资源的勘探是一项风险大、技术方面的要求高的作业，因此对矿业权的受让人的资格也一定要进行严格的限定。
6.行政法规要求矿业权转让协议审批体现国家的控制和管理。我国《合同法》第四十四条规定：“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”而《探矿权采矿权转让管理办法》第十条第3款明文规定：“批准转让的，转让合同自批准之日起生效。”矿业权债权转让协议同样需经国土资源部门审批方能正式生效。
矿业权转让的实质是：矿业权所体现的对国家所有的矿产资源的占有、使用和收益甚至有限制的处分权益，在当事人之间的民事流转可准用用益物权变动的各种法律规定。而矿业权转让合同作为当事人就转让矿业权达成的合意，正是要在当事人之间确立起这种债权债务关系。［11］故此，矿业权转让合同是矿业权转让即这种准用益物权所有人发生变动的法律基础，法律要求矿业权转让合同在形式要件上需要审批，而矿业权变动的形式要件又需要登记，所以二者虽为两种性质不同法律关系，但却相互影响，既有联系，又有区别。
尽管转让矿业权事关国家安全和百姓利益，须经国土资源部门行政审批，但整体看来，为物尽其用，矿业权的转让还是要充分尊重当事人之意思自治，由当事人通过友好协商，就矿业权的转让价款、方式、时间等达成一致意见，将其作为生产要素，按照市场经济的要求，自由予以转让，只要不为法律和法规所禁止，只要符合转让的条件，这种民事主体签订的合同即应受到法律的保护。
遵循我国《物权法》确立的区分原则，不但要在理论上把民事法律关系与行政法律关系区别开来，而且在民事法律关系中，要把矿业权债权行为与物权变动行为区分开来，这样才能够在行政管理中，把握只有完成矿业权审批登记，物权变动才能最终得以实现之制度价值，达到充分保护矿业权法律关系各方当事人合法权益之目的。
《物权法》颁行后，矿业权财产属性更加明确，矿业权转让物权变动问题也成为了矿业权转让合同当事人关注的焦点。特别是《物权法》中明确了不动产物权以登记作为物权变动的公示方式，而矿业权法律规范中也规定了登记，两者有没有同一性质，在理论和实务中都产生了不同的观点。
一种观点认为，矿业权转让登记是物权登记，矿业权的物权变动自登记之日起发生效力。
另一种观点则认为，矿业权转让登记只是矿业权行政审批登记管理中的一个债权生效之要件，现有法律下矿业权登记尚不具有物权变动公示的功能，矿业权的转让应当以矿业权许可证的颁发作为物权变动的生效要件。
1.行政登记的概念范围大于物权登记。行政登记广泛存在于行政管理领域，有的行政登记属于事实记载，有的登记属于确认登记，有的登记则属于行政许可登记。［12］
2.现行矿业权登记亦将许可证的颁发才作为物权变动的依据。物权登记的特征是与物权变动紧密关联，或作为物权变动的生效要件，或作为物权变动的对抗要件，具有物权的推定效果和公信效果。根据《探矿权采矿权转让管理办法》第10条规定：“申请转让探矿权、采矿权的，审批管理机关应当自收到转让申请之日起40日内，作出准予转让或者不准转让的决定，并通知转让人和受让人。准予转让的，转让人和受让人应当自收到批准转让通知之日起60日内，到原发证机关办理变更登记手续；受让人依照国家规定缴纳有关费用后，领取勘查许可证或者采矿许可证，成为探矿权人或者采矿权人。批准转让的，转让合同自批准之日起生效。”虽然矿业权的转让需要办理登记，但是法律也是将矿业权许可证的颁发作为了矿业权变动的依据。
一般而言，合同自当事人达成意思合意之时而成立并生效，但是在三种情形下合同的成立和生效之间是不同步的，即附生效条件的合同、附生效期限的合同以及需要办理批准、登记手续的合同。［13］
经批准生效的合同，在我国现有法律规范体系中早已广泛存在，例如《中外合资经营企业法实施条例》、《中外合作经营企业法细则》、《对外合作开采海洋石油资源条例》中都把批准作为合同的生效要件。这种需要经过批准方能生效的合同，在本质上体现着国家的控制和管理。
矿业权转让合同之所以同样要求批准生效，首先主要是因为矿业权市场具有严格的市场准入标准，无论是出让方，还是承受方，矿业权的转让都需要满足法律和法规规定的各种管理条件，只有经过行政审批程序才能使当事人之间矿业权转让的意思合意具有真正的约束力，故批准程序直接影响的是合同之债的效力。
《物权法》第15条目的是区分物权变动与其基础关系，以发生物权变动为目的的基础关系，主要是合同关系，自属于债权法律关系的范畴，因而其成立以及生效应依据《合同法》予以判断。故而除非法律有特别规定，合同一经成立即生效。
而就针对物权变动而设定的登记而言，作为物权变动的一种公示手段，此类登记不影响合同的效力，仅产生物权变动的效力。因此，正常的情况下没有办理不动产登记只是物权没发生变动，合同仍然有效，当事人可以基于合同要求另一方办理登记手续以实现物权变动的目的，当然也可以主张违约赔偿。［14］
至于矿业权作为一种准用益物权，其转让合同当然属于转移物权的合同，但是行政审批并非就是登记。这里的审批是针对具体的法律行为所进行的一种管理措施，它是对某种法律行为能否成立或生效所作的一种判断，也可以说是政府对民事行为的一种干预。［15］特别是由于审批与登记所指向的对象不同，批准指向合同的生效，而登记指向物权的转移，两者自然不能混淆。
因此，以物权变动与合同效力相区分的原理来支持未经审批的矿业权转让合同有效，恰恰是没有将合同审批的债权行为之构成要件，与矿业权物权登记的构成要件，两者相区别开来。
矿业权转让实现的重大经济意义需要矿业权转让合同之效力具有更大的可预测性，以保障矿业权物权转移的可靠性。故而矿业权转让不仅需要当事人意思表示一致，签订矿业权转让合同，而且该合同须经审批之后方能产生可予执行的法律效力。
将债权负担行为与物权变动行为区别开来，要求转让双方依据批准之后的转让合同在法定期间内向矿业权登记机关办理变更登记，只有矿业权登记机关向新的矿业权人颁发矿业权证书之后，一个合法的矿业权转让交易才算正式完成。这样国家对事关国计民生的矿产资源的有效调控才可能更加有效。
矿业权转让行政审批登记事关矿业权人财产利益的归属，现行法律制度下行政审批作为矿业权转让合同的生效要件较为明确，与《合同法》的规定也相一致，只是在物权转移方面，由于现有法律是将许可证的颁发作为了财产转移和资格赋予的共同表现形式，虽然可以在一定程度上完成物权变动和行政许可的双重法律效果，但同时也模糊了两种不同性质的法律关系，与《物权法》规定的物权登记制度存在脱节，给实践认识造成了混乱。
不过，我们依然能够准确的通过前文分析和最高人民法院《关于适用中华人民共和国合同法若干问题的解释(一)》第9条的明文规定(“依照合同法第四十四条第二款的规定，法律、行政法规规定合同应当办理批准手续，或者办理批准、登记等手续才生效，在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续的，或者仍未办理批准、登记等手续的，人民法院应当认定该合同未生效；法律、行政法规规定合同应当办理登记手续，但未规定登记后生效的，当事人未办理登记手续不影响合同的效力，合同标的物所有权及其他物权不能转移”)，判断前文讨论的案例双方当事人签订的《转让合同》及《补充协议》中，探矿权转让部分业已生效，但采矿权转让部分尚未生效。采矿权转让合同既然未生效，对双方当事人就不具有法律约束力，因此甲公司要求确认采矿权转让合同有效，并要求乙公司按合同约定履行义务，判决其享有受让采矿权的全部有形无形财产权益的诉讼请求，自然不能得到支持，甲公司仅可就因合同不生效造成的损失等问题另案起诉。
综上，承认《物权法》15条所规定的区分原则并不影响承认债权须审批的合理性。应当在细致分析现行矿业权转让法律制度的基础上，剥离其中的物权变动规则，并在《物权法》的基础上予以完善，从而在法律上明确现行的矿业权登记并非是矿业权转让的生效要件。诚如是，目前合同审批与物权登记并存既可以有利于事前监督管理，也可以为实现矿业权物权变动与其他不动产物权变动的衔接与统一，创造制度上的准备。
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